Những vấn đề cơ bản về quản trị địa phương

Khái niệm quản trị địa phương

Khác với phương thức quản lý nhà nước truyền thống, “quản trị địa phương” là vấn đề liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau như: pháp luật, hành chính, tổ chức, hoạt động của chính quyền, sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước vào việc hoạch định, quản lý phát triển kinh tế - xã hội, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương… Tuy nhiên, do đặc điểm kinh tế, chính trị, xã hội ở các quốc gia/địa phương có sự khác nhau nên có nhiều cách tiếp cận về vấn đề này. “Quản trị địa phương là một khái niệm chỉ tồn tại trong các học thuyết mà chưa có một nội hàm chính thức trong các văn kiện quốc tế hoặc trong Hiến pháp và pháp luật của các quốc gia”(1). Vì vậy, thuật ngữ này thường được tiếp cận trên cơ sở các khái niệm như: phân quyền, tự quản địa phương, tự trị địa phương... Có thể hiểu một cách khái quát: “Quản trị địa phương gồm nhiều vấn đề, nhiều chủ thể có khả năng chi phối, ảnh hưởng đến tình hình kinh tế, chính trị, xã hội, hoạch định chính sách phát triển và ban hành quyết định ở cấp địa phương”(2). Về lý thuyết, quản trị địa phương và quản trị quốc gia có nhiều đặc điểm cơ bản giống nhau, do đó, có thể tiếp cận vấn đề quản trị địa phương thông qua khái niệm “quản trị quốc gia”: “Quản trị quốc gia là phương thức vận hành, quản lý xã hội bằng thể chế, luật lệ, cơ chế, quy trình, trên cơ sở sự tương tác, phối hợp dân chủ giữa các chủ thể nhà nước, doanh nghiệp và tổ chức xã hội trong quá trình xây dựng, ban hành, thực thi pháp luật, chính sách phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền, lợi ích của các chủ thể và tối ưu hóa việc sử dụng các nguồn lực quốc gia”(3).

Cơ sở, nguyên tắc pháp lý về quản trị địa phương

Quản trị địa phương là mô hình hoạch định, quản lý phát triển kinh tế - xã hội ở cấp địa phương với sự tham gia của nhiều chủ thể, được vận hành theo nguyên tắc phi tập trung hóa. Hiến pháp, pháp luật là cơ sở pháp lý để xác lập cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, với các phương pháp: phân quyền, tản quyền, trao quyền, ủy quyền, cũng như phân quyền kết hợp với tản quyền; tập quyền kết hợp với phân cấp quản lý; tản quyền có mức độ. Bên cạnh đó, còn có các cách thức khác như: giao quyền quyết định cho cấp quản trị thấp nhất (subsidiarity principle)(4), quy hoạch lãnh thổ (territorial planning), hợp nhất (amalgamation) thống nhất (consolidation), phân đoạn (fragmentation)…

Đặc điểm cơ bản của quản trị địa phương

- Về chủ thể: Xuất phát từ thuộc tính đa chủ thể của quản trị nên hoạt động quản trị địa phương có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Cùng với chính quyền địa phương, “chủ thể của quản trị địa phương là cộng đồng dân cư địa phương, bao gồm các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, tổ chức nghề nghiệp, tổ chức phi chính phủ,… và công dân đang sinh sống, hoạt động tại lãnh thổ địa phương”(5).

- Về phối hợp, tương tác: Khác với phương thức quản lý nhà nước truyền thống, quản trị địa phương là hoạt động có sự phối hợp, tương tác, trực tiếp hoặc gián tiếp, giữa nhiều chủ thể khác nhau, trong đó chính quyền địa phương là chủ thể đứng ở vị trí trung tâm.

- Về kỹ thuật, quy trình, công cụ: Quản trị địa phương sử dụng các biện pháp hỗ trợ kỹ thuật, dẫn dắt, liên kết, định hướng hoạt động chung của các chủ thể, thông qua đó để đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội, mà không hướng vào việc chỉ sử dụng quyền lực nhà nước. Công cụ được sử dụng để tiến hành quản trị là: thể chế, thông tin tuyên truyền, kinh tế - tài chính, công nghệ thông tin…

- Về cấp quản trị: “Đa cấp là một đặc điểm chung của quản trị, được thể hiện thông qua mối quan hệ giữa quản trị địa phương, quản trị quốc gia, quản trị toàn cầu... Trong mỗi quốc gia đều có nhiều cấp quản trị, cao nhất là quốc gia, sau đó là các địa phương”(6). Trên cơ sở phân quyền, trao quyền, ủy quyền của chính quyền trung ương, các đơn vị hành chính địa phương có quyền tự quản nhất định, cũng như có chức năng, thẩm quyền, bộ máy, ngân sách hoạt động riêng. Quản trị địa phương có tính độc lập tương đối, song chịu sự tác động, ảnh hưởng trực tiếp của cấp quản trị cao hơn là quản trị quốc gia và có quan hệ, tác động lẫn nhau với các cấp quản trị bên dưới.

- Về thể chế quản trị: Quản trị địa phương có 2 loại thể chế, chính thức và phi chính thức, trong đó thể chế chính thức giữ vai trò quyết định. Nếu tích cực, thể chế phi chính thức sẽ góp phần củng cố, nâng cao chất lượng, hiệu quả quản trị địa phương. Ngược lại, những tập quán cổ hủ, lạc hậu, thói quan liêu, cửa quyền, nhận hối lộ, lợi ích nhóm, ưu ái, thiên vị người có quan hệ họ hàng trong việc phân bổ nguồn lực công, tuyển dụng, đề bạt,… là những rào cản, trở ngại đối với quản trị địa phương.

Nguyên tắc quản trị địa phương

Quản trị địa phương dựa trên nền tảng đạo đức truyền thống, vì mục tiêu, lợi ích chung của cộng đồng địa phương, với những nguyên tắc cơ bản như: Phản ứng chính sách nhanh chóng, kịp thời; hiệu lực, hiệu quả; bảo đảm năng lực quản lý tài chính; minh bạch, rõ ràng; trách nhiệm giải trình; bầu cử công bằng, dân chủ; hành vi đạo đức chuẩn mực; định hướng phát triển bền vững; đổi mới, sáng tạo, thích ứng với sự thay đổi; tôn trọng pháp quyền; tôn trọng quyền con người; dung hòa sự khác biệt, đa dạng về văn hóa; phát huy năng lực của các chủ thể…

Mục tiêu quản trị địa phương

Mục tiêu của quản trị địa phương là: Bảo đảm sự tham gia, phối hợp của các chủ thể trong quá trình hoạch định, quản lý, điều hành và giải quyết những vấn đề kinh tế, văn hóa, xã hội…, trên cơ sở luật pháp, thể chế, cơ chế, quy trình công khai, minh bạch nhằm tối ưu hóa việc sử dụng các loại nguồn lực, bảo vệ tối đa quyền, lợi ích của nhà nước, doanh nghiệp, cộng đồng và cá nhân, tăng cường đồng thuận xã hội, tạo nền tảng vững chắc cho sự phát triển hài hòa, bền vững.

Nội dung, quy trình quản trị địa phương

1- Bảo đảm sự liêm chính, minh bạch, giá trị đạo đức và pháp quyền trong hoạt động quản lý nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. 2- Tạo lập một nền quản trị mở với sự tham gia của tất cả các chủ thể vào việc xây dựng, hoạch định, điều chỉnh chính sách công và quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, tăng cường đồng thuận xã hội. 3- Tối ưu hóa việc sử dụng các loại nguồn lực cơ bản, thực hiện mục tiêu phát triển bền vững. 4- Củng cố, nâng cao và phát triển toàn diện năng lực của các chủ thể quản trị.

Theo nguyên lý cơ bản của quản trị, quản trị địa phương là một quy trình bao gồm 4 bước: hoạch định, tổ chức, điều khiển và kiểm soát.

Một số mô hình quản trị địa phương trên thế giới

Ở Mỹ, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương được thực hiện theo 2 nguyên tắc cơ bản là “Dillon’s rule” và “Home rule”. Theo nguyên tắc “Home rule”, chính quyền địa phương có các quyền: Tự quản, thông qua hiến chương thành phố (charter city) và tự quyết định về mô hình tổ chức chính quyền. Ở Nga, Điều 12, Hiến pháp Nga năm 1993 quy định: “Tự quản địa phương được độc lập trong phạm vi thẩm quyền của mình”(7). Còn ở Trung Quốc, đơn vị hành chính địa phương được phân định thành: tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương. Bên dưới là huyện, châu tự trị.

Thực trạng hoạt động quản trị địa phương ở nước ta hiện nay

Vai trò lãnh đạo của cấp ủy đảng đối với quản trị địa phương

Trong phân cấp hành chính, cấp tỉnh là cấp chính quyền địa phương cao nhất ở nước ta. Xuất phát từ vai trò lãnh đạo của Đảng với Nhà nước và xã hội, ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, cấp ủy, ban thường vụ cấp ủy cấp tỉnh là lực lượng lãnh đạo và giữ vai trò quyết định đối với năng lực, hiệu quả quản trị địa phương. Theo Quy định số 10-QĐi/TW của Ban Chấp hành Trung ương, ngày 12-12-2018, về “Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ công tác của cấp ủy, ban thường vụ cấp ủy tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương”, chức năng của cấp ủy, ban thường vụ cấp ủy cấp tỉnh là lãnh đạo công tác triển khai thực hiện nghị quyết đại hội đại biểu Đảng bộ cấp tỉnh; lãnh đạo chính quyền địa phương thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước; định hướng những vấn đề đặc biệt quan trọng đối với hội đồng nhân dân; xác định phương hướng, nhiệm vụ cơ bản trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, điều chỉnh, chia tách địa giới hành chính... Cấp ủy cấp tỉnh còn có trách nhiệm lãnh đạo công tác dân vận, phát huy quyền làm chủ của nhân dân; nâng cao vai trò giám sát và phản biện xã hội, góp ý xây dựng đảng, xây dựng chính quyền của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam… Như vậy, việc đảng bộ cấp tỉnh ban hành nghị quyết hoạch định mục tiêu phát triển trung hạn, dài hạn, xác định mục tiêu, nhiệm vụ trước mắt của chính quyền địa phương,… chính là việc thực hiện chức năng hoạch định trong quy trình quản trị gồm 4 bước: hoạch định, tổ chức, điều khiển và kiểm soát. Sự lãnh đạo của cấp ủy đảng, cùng với việc đồng thời thực hiện chức năng hoạch định là nhân tố giữ vai trò quyết định năng lực, hiệu quả quản trị địa phương.

Hoạt động quản trị của chính quyền địa phương

Theo quy định của pháp luật Việt Nam, chính quyền địa phương bao gồm hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân. Bên cạnh việc thực thi Hiến pháp, pháp luật, ủy ban nhân dân có trách nhiệm thực hiện nghị quyết của đảng bộ, hội đồng nhân dân cùng cấp. Điều 11 Luật Chính quyền địa phương năm 2015, quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương”. Do phạm vi quản trị rộng, liên quan đến nhiều lĩnh vực nên quản trị địa phương được điều chỉnh bởi nhiều đạo luật khác nhau, như Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân, Luật Quy hoạch, Luật Thực hiện dân chủ cơ sở… Nhằm đổi mới, nâng cao hiệu quả quản trị địa phương, Quốc hội đã ban hành Luật Thủ đô, Nghị quyết số 98/2023/QH15, ngày 24-6-2023, về “Thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh”…, cho phép thí điểm áp dụng cơ chế, chính sách phát triển đặc thù với một số địa phương.

Hội đồng nhân dân là cơ quan dân cử có vai trò quan trọng trong quản trị địa phương. Vấn đề này được quy định trong Hiến pháp năm 2013. Để khắc phục những hạn chế, bất cập, các tỉnh, thành phố tích cực triển khai thực hiện nhiều nhiệm vụ, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân tỉnh “trở thành một cấu phần quan trọng bậc nhất của quản trị địa phương, nhất là trên các phương diện đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, quyết định những vấn đề mang tính địa phương, giám sát quyền lực nhà nước tại địa phương”(8). Hội đồng nhân dân có thẩm quyền ban hành nghị quyết, quyết định về các vấn đề về kinh tế, văn hóa, xã hội, dân tộc, tôn giáo, thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Việc giám sát thực hiện Hiến pháp, luật pháp và các nghị quyết trên đây thuộc chức năng, nhiệm vụ của hội đồng nhân dân. Trên cơ sở nghị quyết của đảng bộ địa phương, hội đồng nhân dân là chủ thể tiến hành hoạch định mục tiêu, phương hướng phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội…; thực hiện chức năng giám sát, kiểm soát hoạt động quản trị của chính quyền địa phương.

Trong cơ cấu chính quyền, ủy ban nhân dân là thiết chế có nhiệm vụ tổ chức thực hiện hoạt động quản trị địa phương. “Quản trị nhà nước ở địa phương hay nói cách khác là quản trị của chính quyền địa phương là một phần của quản trị địa phương”(9). Chất lượng, hiệu quả quản trị nhà nước, cung ứng dịch vụ công của chính quyền cấp tỉnh,… được đánh giá dựa trên các chỉ số như: Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI), Chỉ số hài lòng của người dân, tổ chức đối với sự phục vụ của các cơ quan nhà nước (SIPAS), Chỉ số cải cách hành chính (PAR INDEX)... Ủy ban nhân dân có trách nhiệm triển khai thực hiện đường lối, chủ trương, nghị quyết của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, đồng thời có trách nhiệm thực hiện nghị quyết của đảng bộ địa phương, nghị quyết, quyết định của hội đồng nhân dân cùng cấp, dưới sự lãnh đạo, kiểm tra, giám sát của cấp ủy đảng, cũng như việc giám sát của hội đồng nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và nhân dân. Nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với chính quyền địa phương bằng hình thức trực tiếp hoặc gián tiếp, thông qua hội đồng nhân dân và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Ở cấp cơ sở, việc giám sát này được thực hiện thông qua ban thanh tra nhân dân, ban giám sát đầu tư của cộng đồng và những hình thức tự quản khác. Ủy ban nhân dân là chủ thể đứng ở vị trí trung tâm, có trách nhiệm phối hợp với doanh nghiệp, các tổ chức xã hội trong việc thực hiện chức năng quản trị các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, an ninh, đô thị, môi trường… Hiện nay, chính quyền các cấp tích cực đổi mới phương thức hoạt động, nâng cao hiệu quả quản trị nhà nước, đáp ứng yêu cầu, nguyên tắc quản trị địa phương như: tôn trọng pháp quyền, phản ứng chính sách nhanh chóng, kịp thời, hiệu lực, hiệu quả, liêm chính, minh bạch, trách nhiệm giải trình…