Trong những cải cách giáo dục hơn ba thập kỷ qua, “xã hội hóa” giáo dục có tác động sâu rộng nhất tới toàn bộ hệ thống giáo dục. Tuy nhiên, thực thi chính sách “xã hội hóa giáo dục” đang bị lệch về một phía – thuần túy theo nghĩa “tư nhân hóa giáo dục”.
Cơ sở pháp lý đầu tiên: “Xã hội hóa là xây dựng cộng đồng trách nhiệm”
Thuật ngữ này xuất hiện khá sớm trong bối cảnh đổi mới toàn diện giáo dục Việt Nam, với văn bản đầu tiên là Nghị quyết 90-CP ngày 21/8/ 1997 về phương hướng và chủ trương xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa sau đó là hàng loạt các nghị quyết nối tiếp cho đến Luật giáo dục 2005, 20191. Tuy nhiên, đây cũng là khái niệm gây nhiều lúng túng nhất, ngay cả đối với những người làm công tác nghiên cứu giáo dục, nhất là khi các nhà nghiên cứu đối chiếu khái niệm này với những cải cách, xu hướng thay đổi giáo dục trên thế giới.
Trong Nghị quyết 90, khái niệm và phạm vi xã hội hóa cùng với một số đặc điểm giới hạn khái niệm này đã được nêu tương đối rành mạch, theo đó “xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá là vận động và tổ chức sự tham gia rộng rãi của nhân dân, của toàn xã hội vào sự phát triển các sự nghiệp đó nhằm từng bước nâng cao mức hưởng thụ về giáo dục, y tế, văn hóa và sự phát triển về thể chất và tinh thần của nhân dân”. Nghị quyết cũng nêu rõ “xã hội hóa là xây dựng cộng đồng trách nhiệm”, “là mở rộng các nguồn đầu tư, khai thác các tiềm năng về nhân lực, vật lực và tài lực trong xã hội”, ‘không có nghĩa là giảm nhẹ trách nhiệm của Nhà nước, giảm bớt ngân sách nhà nước”, và “là giải pháp quan trọng để thực hiện công bằng xã hội”.
Tuy nhiên, các biện pháp ‘xã hội hóa’ hoạt động giáo dục được phân thành năm nhóm giải pháp chính, trong đó nổi bật là phát triển các loại hình trường ngoài công lập (bán công, dân lập, tư thục) đối với cả giáo dục phổ thông, dạy nghề và đại học; khai thác các nguồn lực xã hội để phát triển giáo dục, bao gồm huy động sự đóng góp của phụ huynh thông qua học phí; phát triển mạng lưới giáo dục địa phương và phân quyền cho các sở giáo dục địa phương; mở cửa hệ thống giáo dục cho các nhà đầu tư nước ngoài cũng như người nước ngoài tham gia giảng dạy tại Việt Nam.
Có thể thấy trọng tâm của các biện pháp ‘xã hội hóa’ là thu hút nguồn lực tài chính ngoài công lập cho giáo dục – dường như không khác xu hướng ‘tư nhân hóa giáo dục’ trên thế giới.
(Có thể thấy trọng tâm của các biện pháp ‘xã hội hóa’ là thu hút nguồn lực tài chính ngoài công lập cho giáo dục – dường như không khác xu hướng ‘tư nhân hóa giáo dục’ trên thế giới)
“Tư nhân hóa” trên thế giới
Tư nhân hóa giáo dục là xu hướng phổ biến trên thế giới trong suốt bốn thập kỷ qua từ khắp các quốc gia phát triển và đang phát triển. Tư nhân hóa là việc chuyển giao các hoạt động, tài sản và trách nhiệm từ các tổ chức công/ chính phủ, sang cho các cá nhân và tổ chức tư nhân và tư nhân hóa cũng còn được gọi là thị trường hóa (Levin, 2001). Ở các nền giáo dục phát triển, tư nhân hóa là xu hướng tất yếu đi kèm với phân cấp, phân quyền (deregulation) và đa dạng hóa lựa chọn dành cho người học.
Trong đánh giá về tư nhân hóa giáo dục ở các nước đang phát triển của UNESCO năm 2015, tư nhân hóa giáo dục được cho là do nhà nước thiếu năng lực đáp ứng nhu cầu giáo dục ngày càng gia tăng. Việc tư nhân hóa ở các nước này gắn với tăng đầu tư tư nhân vào giáo dục, chủ yếu ở bậc sau phổ thông, gia tăng số lượng trường phổ thông và đại học tư thục, và việc thu học phí ở trường công. Tư nhân hóa giáo dục ở các nước đang phát triển diễn ra dưới ba hình thức: (1) thuê ngoài để các nhà cung cấp tư nhân triển khai thực hiện một số các hoạt động ‘công’; (2) áp dụng các công cụ quản trị ‘dựa theo thị trường’ hoặc ‘tự điều tiết’, bao gồm các hình thức phân cấp, phân quyền; (3) sự tham gia của khối tư nhân vào cung cấp dịch vụ giáo dục, dưới hình thức bán công tuân thủ quy định của nhà nước đối với tổ chức công lập, hoặc hoàn toàn độc lập. Tuy nhiên, tư nhân hóa cũng kéo theo các dạng thức phức tạp: trường tư hoàn toàn do tư nhân quản lý, vận hành và cấp vốn, trường nhận ngân sách nhà nước do tư nhân quản lý, trường công nhưng được cấp một phần hoặc toàn bộ vốn tư nhân, trường công hoạt động theo cơ chế như trường tư, các khóa/môn học trong trường công do tổ chức tư nhân đảm nhận; dịch vụ trong trường công do tư nhân thầu, vv…
‘Tư nhân hoá giáo dục’ ở các quốc gia khác
Các nhà nghiên cứu Pedro, Leroux và Watanabe nêu trong báo cáo Xã hội hóa giáo dục ở các quốc gia đang phát triển rằng tư nhân hoá giáo dục đặt ra nhiều vấn đề, chẳng hạn chức năng của nhà nước đối với giáo dục bị đe doạ, thất bại của thị trường gây ra những rủi ro về chất lượng giáo dục, và bất bình đẳng nghiêm trọng hơn nếu như chỉ những nhóm xã hội có điều kiện kinh tế mới có thể tiếp cận giáo dục có chất lượng. Các nhà nghiên cứu này đề xuất đánh giá ‘tư nhân hoá giáo dục’ theo 3 tiêu chí: (1) Tiếp cận và tham gia giáo dục phổ thông; (2) Chất lượng giáo dục – chất lượng đầu ra; (3) Công bằng về cơ hội học tập.
Với những số liệu nghiên cứu, rà soát ở các nước đang phát triển ở châu Á (India, Pakistan), châu Phi (Nigeria, Ghana, Kenya) và Mỹ Latin (Colombia, Chile), báo cáo này khẳng định tư nhân hoá không giúp nâng cao tiếp cận giáo dục phổ thông trên phạm vi quốc gia bởi lẽ khối giáo dục tư hoạt động vì lợi nhuận chỉ phát triển ở những khu vực có nhu cầu và năng lực tài chính để chi trả cho giáo dục.
Về chất lượng và hiệu quả giáo dục, số liệu sơ bộ cho thấy chất lượng giáo dục của trường tư cao hơn nhưng chưa chắc đã có ý nghĩa thống kê vì chưa kiểm soát các biến số về điều kiện kinh tế, địa vị xã hội, sự quan tâm của phụ huynh. Nếu chất lượng giáo dục có cao hơn cũng là điều dễ hiểu khi các trường tư có nguồn thu lớn hơn, có đầu tư lớn hơn cho cơ sở vật chất, sĩ số lớp nhỏ hơn…
Về bất bình đẳng cơ hội học tập, các nhà nghiên cứu đều khẳng định tỷ lệ lớn người học ở trường tư đến từ tầng lớp có vị trí kinh tế xã hội cao hơn so với trường công. Tư nhân hoá dưới hình thức trao tự chủ cho nhà trường làm gia tăng mức độ bất bình đẳng vì nhóm dân có vị trí xã hội cao hơn được hưởng lợi nhiều hơn nhiều so với nhóm có vị trí thấp. Nhiều nghiên cứu cũng cho thấy tư nhân hoá thậm chí làm gia tăng phân biệt tầng lớp xã hội. Tuy nhiên, Pedro và đồng sự cũng gợi ý rằng cần có thêm các số liệu thực chứng ở nhiều quốc gia khác để củng cố những nhận định trên.
Thực tế “xã hội hóa” ở Việt Nam
Đối chiếu với những gì đã diễn ra trong chủ trương và hoạt động “xã hội hóa” giáo dục ở Việt Nam, có thể thấy khá đầy đủ những hình thức, dấu hiệu, đặc điểm thể hiện bản chất của ‘tư nhân hóa’ diễn ra trên thế giới. Cụ thể như sau:
– Thuê ngoài dịch vụ: các trung tâm giáo dục đưa các khóa học kỹ năng sống hoặc các lớp học tiếng Anh, có thể do người nước ngoài giảng dạy vào các trường phổ thông công lập; việc nhà trường thuê các đơn vị tư nhân cung cấp dịch vụ ăn uống và tổ chức các hoạt động ngoại khóa cho học sinh, vv.
– Phân cấp, phân quyền (các công cụ quản trị): giao quyền tự chủ có điều kiện cho nhà trường/ trường đại học; gắn tự chủ với việc quyết định mức học phí; thu học phí đối với trường công lập 100%; tổ chức giảng dạy các chương trình khác chương trình giáo dục phổ thông quốc gia như chương trình Cambridge, A-level, IB, hoặc chương trình song bằng trong trường công lập; trường (phổ thông) công lập tự chủ tài chính; cho phép mô hình trường (đại học) công có vốn đầu tư của nhà nước, thuộc sở hữu nhà nước nhưng vận hành theo cơ chế ‘doanh nghiệp’, quản lý và đánh giá nhân sự theo kết quả công việc, giao khoán chỉ tiêu (VD: Đại học Tôn Đức Thắng).
– Phát triển khối giáo dục ngoài công lập: thành lập trường tư thục trong nước và trường quốc tế được mở ở các bậc học từ mầm non đến phổ thông và đại học; mở trường bán công; chuyển đổi trường công lập sang bán công, vv.
Trường Lương Thế Vinh là một trong những trường trung học phổ thông dân lập đầu tiên ở Việt Nam. Ảnh: afamily.
Những phân tích ở trên cho thấy thực tế triển khai ‘xã hội hóa’ ở Việt Nam hầu như trùng lắp với ‘tư nhân hóa’ (privatization), do đó có thể kết luận những ‘chuyển động’ của hệ thống giáo dục trong nước theo chủ trương xã hội hóa hoàn toàn không nằm ngoài xu hướng chung “tư nhân hóa” trên thế giới. Những thảo luận trong nước về khía cạnh tài chính của chủ trương xã hội hóa tham chiếu trực tiếp đến xu hướng tư nhân hóa ở các quốc gia khác cũng giúp khẳng định nội hàm và bản chất của khái niệm này.
Hiệu quả của xã hội hóa giáo dục?
Chủ trương xã hội hoá dịch vụ công, trong đó có giáo dục, đã được triển khai một cách có hệ thống ở Việt Nam trong suốt ba thập kỷ qua. Xã hội hoá dần trở nên quen thuộc, là câu cửa miệng để ám chỉ việc huy động tài chính của nhân dân, của phụ huynh và học sinh cho các hoạt động giáo dục. Có lẽ chưa có một đánh giá tổng kết đầy đủ về kết quả cũng như tác động của chính sách xã hội hóa trong giáo dục, nhưng rõ ràng nó gây nhiều tranh cãi, quan ngại và phản ứng tiêu cực.
Không khó để thấy một số kết quả tích cực đối với sự phát triển của hệ thống giáo dục, chẳng hạn quy mô của hệ thống gia tăng đáng kể, nhất là giáo dục sau phổ thông (tăng từ 0.9 triệu sinh viên nhập học năm 2000 lên 2.3 triệu sinh viên năm 2010 theo ghi nhận trong báo cáo của World Bank năm 2020), việc đa dạng hóa các loại hình tổ chức giáo dục đã làm tăng lựa chọn học tập sau phổ thông, đáp ứng tốt hơn nhu cầu học tập của người dân.
Tuy nhiên, nếu xem xét từ góc độ công bằng trong tiếp cận giáo dục và cơ hội học tập – điều đã được định hình ngay từ Nghị định 90, tỷ lệ nhập học sau phổ thông trên tổng số dân ở độ tuổi nhập học (Gross Enrolment Ratio2) năm 2020 là 28%, một trong nước thấp nhất khu vực Đông Á. Phân tích số liệu khảo sát hộ gia đình toàn quốc cho thấy: Trong nhóm gồm 40% dân nghèo nhất, chỉ có dưới 10% vào đại học, cao đẳng; người dân thuộc nhóm dân tộc thiểu số tiếp tục học sau phổ thông ít hơn tới 34% so với nhóm người Kinh đa số; tỉ lệ đi học đại học, cao đẳng của nhóm gồm 20% dân số giàu nhất cao hơn 67% so với nhóm gồm 20% dân số nghèo nhất. Đáng ngại là tình trạng bất bình đẳng này ngày càng nghiêm trọng hơn.
(Xã hội hóa thường được hiểu là huy động tài chính, thu tiền cho các hoạt động giáo dục, dẫn tới những mập mờ trong triển khai, bóp méo và đánh tráo khái niệm, cũng như lạm dụng chủ trương, chính sách)
Về chất lượng giáo dục phổ thông, khối các trường tư ở Việt Nam có một số ít trường chất lượng quốc tế và chất lượng cao vượt trội, trong khi phần lớn chỉ ở mức trung bình. Đối với giáo dục đại học, phần lớn các trường tư thuộc top dưới trong hệ thống. Những tác động kỳ vọng của ‘xã hội hóa giáo dục’ là chưa rõ ràng.
Bên cạnh đó, ‘xã hội hóa’ giáo dục ở Việt Nam còn nhiều vấn đề cần bàn cả từ góc độ mô hình lý thuyết và thực tiễn triển khai.
Thứ nhất, đó là vấn đề về nội hàm của ‘xã hội hóa’ và vai trò của nhà nước đối với giáo dục như là một dịch vụ công, cũng như vai trò của người dân, như là một thành phần chính yếu của xã hội, trong giáo dục. Nếu như phân tích, đối chiếu thực tiễn triển khai và những gì đã diễn ra, xã hội hóa giáo dục chính là tư nhân hóa giáo dục, như đã chỉ ra ở phần trên, thì về định nghĩa mô hình và nội hàm, dường như ‘xã hội hóa’ được cài thêm để gồng gánh những sứ mệnh, ý nghĩa khác.
Định nghĩa xã hội hóa giáo dục trong Nghị quyết số 90-CP là một khái niệm rộng, không chỉ giới hạn sự tham gia của nhân dân ở tài chính. Tuy vậy các văn bản pháp quy để thực thi chủ trương này lại chỉ tập trung vào các giải pháp, chính sách về nguồn lực tài chính và cơ sở vật chất, nhà xưởng, đất đai mà thiếu hành lang pháp lý và cơ chế cho sự tham gia của chính người dân vào quy trình xây dựng, thảo luận, ra quyết định trong giáo dục, cũng như bỏ trống sự đóng góp về trí tuệ, chuyên môn và các giá trị vô hình khác. Đó là lý do xã hội hóa thường được hiểu là huy động tài chính, thu tiền cho các hoạt động giáo dục, dẫn tới những mập mờ trong triển khai, bóp méo và đánh tráo khái niệm, cũng như lạm dụng chủ trương, chính sách.
Thứ hai, xã hội hóa giáo dục có thể bị lợi dụng dẫn tới việc chối bỏ thực hiện chức năng, trách nhiệm của nhà nước đối với dịch vụ công. Một hình thức của ‘xã hội hóa’ đã xuất hiện nhiều năm nay là việc thuê khoán một số hoạt động, dịch vụ trong nhà trường công lập cho các đơn vị cung ứng tư nhân, ví dụ khoán hợp đồng cung cấp suất ăn (các bữa ăn, dịch vụ ăn uống) cho các bếp ăn tư nhân, thuê khoán việc tổ chức các hoạt động ngoại khóa và các hoạt động phong trào cho các công ty sự kiện, du lịch, hoặc phối hợp với các trung tâm tiếng Anh, các cơ sở giáo dục tư nhân để dạy một số môn học như tiếng Anh, kỹ năng sống, kỹ năng mềm, hoặc các môn thể thao như bóng rổ. Mặc dù việc thuê khoán các đơn vị, tổ chức chuyên nghiệp được cho là chất lượng của hoạt động, dịch vụ sẽ tốt hơn so với trường tự tổ chức, ranh giới để xác định hoạt động nào là chức năng nhiệm vụ thường xuyên của trường với tư cách cơ sở giáo dục công lập, kỹ năng nào cần phải được trang bị cho người học như là một phần của chương trình phổ thông, dịch vụ nào là phụ thêm, ngoài chức trách là rất mong manh, nhất là khi không có các tổ chức, cơ chế giám sát hiệu quả. Hội phụ huynh dường như là ‘cơ chế’ để nhà trường triển khai ‘xã hội hóa’ hơn là giám sát hay đóng góp tri thức vào quá trình giáo dục. Xã hội hóa do vậy có nguy cơ bị lợi dụng để cơ sở giáo dục công lập thoái thác các nhiệm vụ trong chức năng, nhiệm vụ để đưa tư nhân vào thu phí, hưởng hoa hồng, móc túi phụ huynh.
(Xã hội hóa không nên chỉ là tư nhân hóa, mà cần được định nghĩa rõ ràng, cụ thể, đồng thời cần có cơ sở pháp lý, cơ chế tham gia, đóng góp trí lực và tài lực của các bên liên quan để đảm bảo ý nghĩa xã hội hóa của chủ trương, chính sách này khi thực thi.)
Thứ ba, về mục đích sử dụng đầu tư công và tài sản công. Xã hội hóa dưới biến thể đưa các chương trình phổ thông nước ngoài (ví dụ chương trình song bằng3) vào tổ chức giảng dạy trong trường công thu học phí cao đặt ra câu hỏi về việc lạm dụng tài sản công, nguồn lực công để kinh doanh, thu lợi cho nhà trường, đồng thời tước đoạt quyền lợi chính đáng của những học sinh khác khi mà họ phải dùng chung cơ sở vật chất, chia sẻ giáo viên tốt cho các chương trình này khiến cho chất lượng giáo dục suy giảm. Đặc biệt, việc triển khai chương trình giáo dục phổ thông là sứ mạng chính trị của các trường công lập. Việc tổ chức giảng dạy các chương trình phổ thông của các quốc gia khác trong trường công có phải là sử dụng đầu tư công và tài sản công sai, trái mục đích?
Giáo dục như một hệ thống mở?
Xã hội hóa, nếu là sự tham gia, đóng góp của các thành phần xã hội về nhiều mặt bao gồm tri thức, không chỉ về tài chính, qua đó cho phép người dân có tiếng nói trong những hoạt động mà họ vừa là đối tượng thụ hưởng, vừa là thành phần thực hiện chủ chốt, chính là ý tưởng triển khai triết lý ‘hệ thống mở’ (open system theory). Giáo dục, với những đặc thù của nó, nên và cần phải được vận hành như một hệ thống mở. Hệ thống này với triết lý xã hội hóa sẽ thất bại nếu phụ huynh, các cá nhân và tổ chức tư nhân được huy động đóng góp tài chính nhưng rồi họ bị gạt ra khỏi vòng xây dựng và quyết định chính sách, các vấn đề chuyên môn, hay việc giám sát thực thi. Có nghĩa rằng, xã hội hóa không nên chỉ là tư nhân hóa, mà cần được định nghĩa rõ ràng, cụ thể, đồng thời cần có cơ sở pháp lý, cơ chế tham gia, đóng góp trí lực và tài lực của các bên liên quan để đảm bảo ý nghĩa xã hội hóa của chủ trương, chính sách này khi thực thi.
Đồng thời, để xã hội hóa có thể đem lại công bằng về tiếp cận giáo dục phổ thông, vai trò quản lý tài chính vĩ mô là cốt yếu để đảm bảo chính sách phân bổ ngân sách đầu tư ưu tiên hợp lý cho các địa phương, cho các vùng khó khăn, các đối tượng yếm thế và chính sách xã hội. Xã hội hóa giáo dục, tự chủ tài chính không phải là cắt giảm ngân sách cho giáo dục, mà là tập trung dành nguồn lực tài chính từ những khu vực người dân có thể chi trả cho giáo dục ngoài công lập cho những khu vực, đối tượng khó khăn để nâng cao chất lượng và tiếp cận ở những khu vực, nhóm đối tượng này. Do vậy, cần có đánh giá tổng thể, chiến lược đối với việc phân bổ và sử dụng tài chính dành cho giáo dục ở 63 tỉnh thành trên toàn quốc gắn liền với phân tích hiện trạng xã hội hóa giáo dục từ 1997 đến nay.